Лесной форум Гринпис

Здесь Вы можете обсудить "лесную" тему, задать вопрос специалистам по лесному хозяйству, лесной экологии, охране лесов.





Начать новую тему Ответить на тему   Список форумов » Новости » События, объявления, публикации
Показать сообщения за:  Поле сортировки  
Автор Сообщение
СообщениеДобавлено: 23 июл 2020, 09:04 
Алексей Ярошенко, руководитель лесного отдела Гринпис

Сообщения: 35707

16 июля 2020 года состоялось расширенное заседание постоянной комиссии по экологическим правам Совета при Президенте Российской Федерации по развитию гражданского общества и правам человека, посвященное защите особо охраняемых природных территорий. Предлагаем Вашему вниманию текст выступления В.Б.Степаницкого на этом заседании.


КЛЮЧЕВЫЕ НЕРЕШЁННЫЕ ПРОБЛЕМЫ В СФЕРЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ ОСОБО ОХРАНЯЕМЫМИ ПРИРОДНЫМИ ТЕРРИТОРИЯМИ

Степаницкий В.Б., советник генерального директора АНО «Дальневосточные леопарды», Заслуженный эколог Российской Федерации

В Российской Федерации традиционной и эффективной формой природоохранной деятельности является создание особо охраняемых природных территорий (ООПТ). Миссия таких территорий – это сохранение биологического и ландшафтного разнообразия как основы биосферы.

На сегодня в России 12 000 ООПТ различных уровней и категорий, охватывающих 13% площади страны. Эта сеть формировалась свыше 100 лет, её создание - одно из главных природоохранных достижений нашего Отечества.

Экологическая доктрина России рассматривает развитие таких территорий в числе основных направлений государственной политики в области экологии.

Подавляющее большинство ООПТ имеют региональное и местное значение. Но при этом наиболее ценные природные комплексы представлены именно системой федеральных ООПТ, основу которой составляют 109 заповедников, 63 национальных парка и 60 федеральных заказников.

Почти все эти территории находятся в ведение Минприроды России, имеющего 136 специализированных учреждений, управляющих этими ООПТ.

Вековая практика заповедного дела в России позволяет сделать вывод:

без широкой поддержки, как со стороны государственных институтов, так и общества в целом, система ООПТ будет неустойчива и не сможет эффективно выполнять поставленные задачи. Замечу, что и мировая практика территориальной охраны природы этот постулат также подтверждает.

Одним из препятствий на пути достижения широкой поддержки ООПТ является вал конфликтов, связанных с нахождением в их границах населённых пунктов, включенных в их состав в разные годы и десятилетия.

Надо признать, что наличие на ООПТ населённых пунктов всегда создаёт конфликт интересов местного населения и природоохранных органов. Вопрос в том, каким образом уполномоченные органы минимизируют такие конфликты.

В настоящее время населенные пункты имеются на территориях 23 национальных парков, 18 заповедников, 12 федеральных заказников, а также значительной части природных парков и ряда иных ООПТ регионального значения.

Однако, в силу ряда причин, наибольший резонанс эти конфликты получили на ООПТ федерального значения, в первую очередь – в национальных парках. И ключевые причины этого - положения законодательства, существенно ущемляющие интересы граждан, проживающих на этих территориях.

Среди указанных положений следует отметить такие, как:

1) Ограничение в обороте земельных участков, находящихся в государственной и муниципальной собственности, включённых в состав ООПТ (в т.ч. в границах населённых пунктов);

2) запрет предоставления на территориях нацпарков земельных участков для индивидуального жилищного строительства в границах населённых пунктов;

3) необходимость получения разрешения на строительство, реконструкцию и на ввод в эксплуатацию объектов капитального строительства (в т.ч. в населённых пунктах) только в г. Москве в Минприроды России, во всех же населённых пунктах вне федеральных ООПТ за этими разрешениями обращаются в орган местного самоуправления;

4) рассмотрение лишь непосредственно в г.Москве, в Минприроды России уведомлений о планируемых строительстве или реконструкции объекта индивидуального жилищного строительства;

5) обязательность государственной экологической экспертизы для объектов капстроительства (в т.ч. расположенных в населённых пунктах). То есть, если в городе Кириллове - райцентре Вологодской области (расположенном в границах нацпарка «Русский Север») задумают возвести корпус больницы, то необходимо проведение на федеральном уровне экологической экспертизы проектной документации, в то время как в соседнем райцентре – городе Белозерске – этого не потребуется.

6) согласование вопросов социально-экономической деятельности хозяйствующих субъектов в границах нацпарков и их охранных зон с Минприроды России. Так, в 2011 году, проводилось следующее согласование: в черте Москвы (но в границах нацпарка «Лосиный остров») – капремонт реабилитационного корпуса Центра медицинской помощи детям с пороками развития. И то, для получения согласования потребовалось вмешательство создателя Фонда «Подари жизнь», Народной артистки России Чулпан Хаматовой: без этого длительное время руководство парка занималось волокитой, а без его заключения вопрос не согласовывало и Министерство. Причём нельзя не обратить внимание и на очевидную коррупционную ёмкость этой нормы, и на иррациональность её смысловой составляющей: для социально-экономической деятельности в охранных зонах нацпарков закон предусматривает согласования, а в охранных зонах заповедников – не предусматривает, на землях сторонних собственников и пользователей в границах нацпарка требует согласования, а на землях в границах федеральных заказников – не требует.

Практика многолетнего ущемления интересов местного населения, проживающего на ООПТ, путём перечисленных запретов и административных барьеров не играет существенной природоохранной роли, но при этом:

создаёт социальную напряжённость (что наглядно демонстрируют нарастающий вал публикаций в СМИ и сети Интернет);

работает на дискредитацию идеи заповедного дела в обществе;

идет вразрез с задачей обеспечения общественной поддержки ООПТ.

За последние годы неоднократно, на различных площадках, обсуждались инициативы, предусматривающие внесение изменений в законодательство в части предоставления органам исполнительной власти права исключения населённых пунктов из состава нацпарков и других ООПТ. Однако эти инициативы не были поддержаны весомой частью экспертного сообщества, выступавшей с резонной аргументацией против данного предложения (его реализация создаст новые проблемы, в т.ч. концептуального и природоохранного характера).

Таким образом эта дискуссия бесконечно затянулась, в результате все перечисленные проблемы сохраняют свою актуальность.

Однако есть достаточно простое решение, позволяющее без изменения границ и площадей ООПТ, снять правовые причины, порождающие конфликты с населением, проживающим на этих территориях.

Для этого следует внести изменения в 4 законодательных акта (Федеральный закон «Об особо охраняемых природных территориях», Земельный кодекс РФ, Градостроительный кодекс РФ, Федеральный закон «Об экологической экспертизе»), упраздняющие ряд необоснованных барьеров и ограничений, в первую очередь - в границах населённых пунктов в составе нацпарков и иных ООПТ.

Если пойти именно по этому пути, то:

не потребуется фрагментировать территории нацпарков, менять их площади и конфигурации, выводить из-под их юрисдикции объекты историко-культурного наследия;

сохранится возможность осуществления экологического контроля на территории населённых пунктов силами инспекторского состава ООПТ;

и, при этом – исчезнут правовые основы, дающие повод для социальных конфликтов, связанных с дискриминацией граждан, проживающих на ООПТ.

Однако ключевым результатом многочисленных обсуждений пока явился лишь проект федерального закона №974393-7 «О внесении изменений в Федеральный закон «Об особо охраняемых природных территориях» и отдельные законодательные акты» (законопроект, внесённый группой депутатов Государственной Думы, крайне резонансный и столь же противоречивый).

С одной стороны, подготовка данного законопроекта мотивируется необходимостью полноценного функционирования населённых пунктов, включенных в состав ООПТ. И действительно, часть проблем (связанная с ограничениями оборота земель и некоторыми аспектами землепользования) в случае его принятия в представленной редакции будет снята. Но только часть. Весь же отравляющий жизнь и органам местного самоуправления, и гражданам, проживающих в упомянутых населённых пунктах, комплекс проблематики, связанный с экологической экспертизой, с разрешениями (и с уведомлениями) на строительство, с согласованием социально-экономической деятельности, с отдельными видами природопользования, авторы закона, видимо, сочли возможным оставить без изменений. Оставить же эти проблемы без изменений – значит сохранить весь спектр излишних, надуманных и экологически малозначимых запретов и ограничений, ущемляющих интересы местного населения, то есть сохранить повод для недовольства и возмущения граждан сложившимся положением дел.

Но, одновременно, в представленный проект включена новация (именно она и придала ему общественный резонанс) - законопроект предусматривает право Правительства России изменять границы нацпарков по собственному усмотрению.

Сама по себе эта норма, именно в данном случае, выглядит более, чем нелогичной: раз законопроект направлен на отмену излишних запретов и ограничений в границах населённых пунктов, то зачем форсировать вопрос о вырезании этих пунктов из границ нацпарков? Казалось бы: или - или! Возникает ощущение, что самоцель этого законопроекта - именно решение вопроса об изменении границ нацпарков (то есть об исключении из них отдельных участков), а улучшение качества жизни граждан – дело вторичное. И нужен этот закон для получения возможности реализовать на территориях парков крупные хозяйственные проекты, которые до сих пор реализовать не удалось, таких как строительство дублера Щелковского шоссе и торговых центров в «Лосином острове», строительство новых горнолыжных комплексов в нацпарках Сочинский и «Самарская Лука», разработка недр в нацпарке «Югыд ва».

Я и мои коллеги считаем введение этой нормы крайне нежелательной.

Да, конечно, есть известная житейская мудрость – Правительство всегда достаточно компетентно для принятия подобных решений и вообще – начальству виднее. Но только вот вся вековая история отечественного заповедного дела отчётливо свидетельствует – это не совсем так, а точнее – совсем не так.

Именно отсутствие правовых норм, ограничивающих возможности правительственных структур в рассматриваемой сфере, привели к принятию в печально памятных 1951 и 1961 годах чудовищных, волюнтаристских, ничем не оправданных решений, нанесших непоправимый ущерб заповедному делу, отбросивших развитие заповедной системы России на десятилетия. А в меньших масштабах такое неоднократно происходило и до начала 90-х годов, например, в 1971 году в Карачаево-Черкесии, или в 1989 году в Туве.

И лишь с начала 90-х годов появились нормы закона, препятствующие перекраиванию сети заповедников и нацпарков. Но попытки урезать ту или иную территорию не прекращались и на протяжении последующих лет.

Хорошо помню, как в 2003 году тогдашний министр природных ресурсов решил пойти навстречу министру сельского хозяйства и от щедрот (несмотря на возражение профессионального сообщества) дал добро на изъятие 33 тысяч га Сочинского нацпарка для последующего использования в интересах охоты и отдыха уважаемых людей. Этот дар был оформлен постановлением Правительства за подписью премьер-министра Касьянова. Однако, вскоре изъятый природный комплекс был возвращён в состав нацпарка по решению Верховного суда России – а тот исходил именно из того, что Правительство неправомочно таким образом перекраивать границы нацпарков. И можно продолжить примеры, когда Верховный суд вставал на защиту территориальной целостности заповедников и нацпарков, руководствуясь именно существующей нормой закона. Той самой, которую нам сейчас, в ходе парламентской инициативы, предлагают аннулировать.

Поскольку наше заседании проходит на площадке Совета при Президенте России, поэтому полагаю уместным напомнить про официально высказанную позицию Президента относительно территориальной целостности наших заповедников и парков, а равно о векторе совершенствования законодательства в этой сфере.

Поручением Президента от 31 января 2014 года №Пр-210 Правительству России было поручено внести проект федерального закона, обеспечивающий усиление правового режима заповедников и нацпарков, включая запрет на изъятие земельных участков, расположенных в границах этих территорий.

В полной мере это поручение исполнено не было
.

Таким образом, чёткого прямого запрета на изъятие земельных участках в границах тех же нацпарков закон не содержит, в связи с чем периодически появляются желающие путём трактовки соответствующих норм обосновать возможность такого изъятия (хорошо, что до сих пор безуспешно). В целях же однозначного выполнения указанного поручения Президента самое время взять и дополнить Закон прямым запретом изъятия земельных участков нацпарков.


Перечень ключевых проблем государственного управления в рассматриваемой сфере не исчерпывается вопросами законодательного регулирования.

Начну с проблематики службы охраны наших заповедников, нацпарков и других ООПТ. За истекший период эта служба законодательно, шаг за шагом, была наделена значительными «полицейскими» правами, без которых невозможна результативная деятельность по охране природы и борьбе с браконьерством. Осуществлялся и переход на более совершенные формы работы, показавшие свою эффективность в решении первоочередной задачи - обеспечения действенного надзора за соблюдением режима особой охраны.

Но на сегодняшний день, ключевым нерешенным вопросом остается недопустимо низкий уровень оплаты труда инспекторского состава ООПТ. Следствие этого - кадровый голод, отсутствие материальных стимулов работы, подбор и расстановка кадров с невысокой профессиональной квалификацией и отсутствием должной мотивации. И конечный результат – низкая эффективность природоохранной деятельности на значительной части ООПТ, неспособность инспекторского состава к адекватному реагированию на современные угрозы охраняемым природным объектам.

Да, конечно, в этой сфере уделялось и уделяется существенное внимание и иным вопросам организации охраны - повышение квалификации инспекторского состава, мерам морального стимулирования, изучению передового опыта. Но при этом основополагающий вопрос, требующий безотлагательного (пусть и поэтапного) решения – это повышение уровня оплаты труда госинспекторов федеральных ООПТ, хотя бы - до уровня среднемесячной зарплаты по региону. Решение здесь - не только в увеличении целевого финансирования, но и в более продуманном использовании ежегодного объема бюджетных ассигнований, и в направлении на эти цели внебюджетных поступлений. От решения этой проблемы в силу её сложности и непопулярности десятилетиями шарахались руководители природоохранной отрасли. Да, конечно, в заповедниках и нацпарках трудятся не только работники службы охраны, но и сотрудники иных категорий, также нуждающиеся в усилении материального стимулирования. Но если не предаваться максимализму, то представляется, что начать этот процесс необходимо со службы охраны, самого многочисленного подразделения на наших ООПТ, от работников который заведомо требуют тушить лесные пожары, задерживать вооруженных браконьеров, лезть под пули и ножи. Не решив проблемы оплаты труда инспекторского состава, и продолжая уповать лишь на гиперэксплуатацию энтузиазма - ощутимых успехов в деле охраны заповедных территорий не добиться не при каких обстоятельствах.


Развитие экологического туризма - в современном мире он неразрывно связан с ООПТ. Не является исключением и Россия, где за последние 10 лет в этой сфере произошли существенные сдвиги. Блок развития экотуризма на ООПТ присутствует и в структуре Национального проекта «Экология», эта тема в последнее время оказалась в топе внимания ряда государственных и общественных организаций – объявляются масштабные конкурсы, реализуются проекты, проводятся семинары и тренинги, разрабатываются нормативные акты. Никогда ещё так, как за последние годы, тема экотуризма в увязке с ООПТ не звучала столь громко и в масштабах всей страны.

Но почему-то не покидает чувство:

что за всей этой гиперактивностью остаются невостребованными и апробированная в мире идеология экотуризма, и достойный масштабный зарубежный опыт, и не менее достойный (увы –менее масштабный) российский опыт, не говоря уж про интересы дела охраны дикой природы;

что имеет место угроза девальвации самой идеи развития экотуризма на ООПТ и её основополагающего принципа – содействия делу сохранения биологического и ландшафтного разнообразия.

Как известно, термин «экотуризм» предложил в 1983 году мексиканский экономист-эколог Цебаллос-Ласкурейн. В последующие 37 лет этот термин претерпел различные модификации, в раскрытие этого понятия внесли лепту многие международные и национальные организации, в их числе – Всемирная туристская организация, IUCN, WWF, с 2015 года понятие «экотуризм» появляется в ряде отечественных правовых актов.

Но вот три недели назад на Федеральном портале проектов нормативных актов размещён проект Федерального закона «О внесении изменений в законодательные акты в целях организации деятельности по осуществлению экотуризма на особо охраняемых природных территориях». В целом представленный законопроект производит удручающее впечатление. Так, если прочесть представленное в нём определение экотуризма – то появляется ощущение, что никакого профессионального, 37- летнего обсуждения никогда не было: авторы законопроекта решили создать всё «с нуля». Предложенное ими понятие «экотуризм» подкупает своей простотой: это «туризм, включающий в себя посещение уникальных природных комплексов с соблюдением требований охраны окружающей среды».

То есть: посетил с соблюдением требований – ты экотурист, с нарушением требований – не экотурист. Любое легальное посещение ООПТ авторы рассматривают как экотуризм.

Именно так, в погоне за показателями посещений, к экотуризму у нас зачастую и относили массовую пикниковую рекреацию выходного дня, что не является туризмом по определению. Также к армии экотуристов относят и сотни тысяч ценителей горнолыжного спорта, и охотников-спортсменов, и армаду любителей отдыха на байкальском острове Ольхон, невзирая на чудовищный ущерб, наносимый его природе – то есть те формы отдыха, которые являются туризмом, но отнюдь не экологическим.

Такому подходу изначально способствовали пробелы в законодательстве, но сейчас вместо ликвидации этих пробелов нам предлагают окончательно узаконить изъяны концептуального характера.

Но в профессиональном экспертном сообществе есть отчетливое представление, что туризмом экологическим следует считать не просто туризм на природе, а туризм, совместимый с задачей сохранения дикой природы, содействующий реализации этой задачи, не разрушающий окружающую среду и, что весьма важно - имеющий познавательную направленность.

И когда эксперты-экологи говорят о поддержке экотуризма на ООПТ, то они исходят из того, что экотуризм будет направлен на обеспечение возможности любоваться природными и культурными ландшафтами, наблюдать диких животных в естественных условиях, что требует комплекса продуманных мер по их сохранению. А подмена понятий грозит и дискредитацией идеи экотуризма, и деградацией объектов природного наследия.

Цивилизованное развитие экотуризма на наших ООПТ требует продуманной идеологии и системного подхода к минимизации антропогенного воздействия на охраняемые экосистемы.


Уважаемые коллеги! На пути развития заповедной системы России скопилось множество нерешенных проблем и противоречий. И ключевой причиной такой ситуации является в целом невысокая эффективность государственного управления в этой сфере.

Но в современном мире накоплена вековая практика успешного управления системами ООПТ, показавшая эффективность специализированных государственных служб (аналогов федеральных агентств в России). Такая модель реализуется в Северной и Южной Америке, Африке, Австралии и Новой Зеландии, во многих других регионах мира. Эти службы имеют достаточное число специалистов, чтобы в масштабе страны обеспечивать действенный контроль за деятельностью нацпарков и других резерватов, единое методическое руководство, подготовку кадров, проводить в жизнь стратегическое планирование, обеспечивать обмен информацией и общественную поддержку.

И только Россия упорно идет другим путем, а ведь так было не всегда.

Ещё в 1933 году в РСФСР был создан специализированный орган управления заповедниками: Комитет по заповедникам (затем - Главное управление по заповедникам при Совнаркоме РСФСР). Это решение сыграло выдающуюся роль в развитии заповедного дела. Мощными темпами расширялась и укреплялась сеть заповедников. Вокруг данного органа сплотилась плеяда видных ученых, в его штате работали яркие профессионалы. В лихолетье войны и послевоенной разрухи заповедниками руководил именно этот Главк, а их система не только сохранилась, но продолжала расширяться даже в военные годы, не говоря уже о победном 1945, когда «вступило в строй» стразу 6 новых заповедных территорий.

Самостоятельный орган госуправления заповедниками просуществовал 19 лет и был бездумно ликвидирован в 1952 году. И «заповедная» отрасль утратила самостоятельность, влившись в другие госорганы, и уже 68 лет в стране отсутствует специализированная структура, призванная осуществлять госуправление системой ООПТ. И деятельность эта неэффективна на протяжении десятилетий в силу ошибочно избранной управленческой модели.

В разные годы управление федеральными ООПТ осуществляли Минсельхоз СССР, Главохота РСФСР, Госкомприроды СССР, Госкомэкологии России, Рослесхоз, Росприроднадзор, а сегодня - Минприроды России: да, яркие успехи здесь конечно были - не было должной эффективности в целом.

И не только мировая практика, но и вековой отечественный опыт свидетельствует: эффективное управление федеральной системой ООПТ требует наличия специализированной уполномоченной государственной структуры.

Следует отметить, что Стратегия экологической безопасности Российской Федерации на период до 2025 года (утверждена Указом Президента) относит управление системой ООПТ к решению основных задач в области обеспечения экологической безопасности государства.

Полагаю, что назрела необходимость перехода к современной модели управления природно-заповедным фондом путем создания Федерального агентства по особо охраняемым территориям. Иначе так и не удастся добиться действенного выполнения задач, возложенных на систему ООПТ, равно как и обеспечить сохранение этой уникальной системы как объекта национального достояния.

Заканчивая выступление, хотел бы вспомнить событие 28-летней давности: в октябре 1992 года был издан Указ Президента «Об особо охраняемых природных территориях», внесший весомый вклад в становление заповедного дела в постсоветской России. Представляется целесообразным инициировать подготовку аналогичного Указа и в настоящее время. Это могло бы не только придать ощутимый импульс развитию территориальной охраны природы, но и лишний раз подчеркнуть имидж России как государства, проводящего эффективную политику в сфере сохранения природного наследия и биологического многообразия.


Вернуться к началу
 Профиль  
 
СообщениеДобавлено: 23 июл 2020, 11:10 

Сообщения: 375
Откуда: Новосибирск

А может не надо для начала лепить ООПТ где ни попадая, лишь бы были? Это я про нашу область.


Вернуться к началу
 Профиль  
 
Показать сообщения за:  Поле сортировки  
Начать новую тему Ответить на тему  [ Сообщений: 2 ] 

Текущее время: 10 авг 2020, 19:59


Кто сейчас на конференции

Сейчас этот форум просматривают: собака лесная и гости: 60


Вы не можете начинать темы
Вы не можете отвечать на сообщения
Вы не можете редактировать свои сообщения
Вы не можете удалять свои сообщения

Найти:
Перейти:  
Powered by phpBB © 2000, 2002, 2005, 2007 phpBB Group
Русская поддержка phpBB
Rambler's Top100